“煤城”阜新、“铜都”大冶、“锡都”个旧……在中国的城市发展史上，这类城市均因资源而兴。相关数据显示，2019年，全国老工业城市集聚了全国28%的人口，创造了全国21%的地区生产总值和23%第二产业增加值。但当资源枯竭以后，城市如何寻求转型重生之路，成为当前我国面临的一项重大课题。
近日，国家发改委、科技部等五部门发布《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》（下称《方案》）。
中国社会科学院生态文明研究所研究员陈洪波在解读方案时向记者表示，此次文件目标明确、路径清晰、重点突出，部署了各种类型的试点示范，并在产业、创新、投资、金融和土地等方面都有明确的支持政策。“文件将推动老工业城市和资源型城市增强内生动力机制，健全支撑体系，实现新旧动能转换，加快产业转型升级，构建现代化产业体系。同时，也给传统产业改造升级、新产业新模式新业态的发展、区域协作、工业化与信息化融合和城市更新带来新的发展机遇。”
本报记者 张胜杰
老工业、资源型城市
绿色低碳转型有了新指引
《方案》全面部署了“十四五”期间示范区建设工作。提出要支持唐山、包头、鞍山、吉林、大庆等“钢城”“油城”通过技术创新、延伸拓展优势产业链、培育发展新兴产业等方式加快转型，逐步推动产业多元化发展，推进大连长兴岛（西中岛）石化产业基地高质量发展。
《方案》同时明确要促进老工业城市和资源型城市能源资源绿色低碳转型。如支持自贡、湘潭、萍乡、平顶山等城市打造新材料及环保装备制造基地；支持包头、鄂尔多斯、石嘴山等城市以及宁东能源化工基地等地区因地制宜利用沙漠、戈壁、荒漠以及采煤沉陷区、露天矿排土场、关停矿区建设风电光伏发电基地等。
在中国国际工程咨询有限公司高级工程师张建红看来，《方案》为进一步支持老工业城市和资源型城市产业转型升级，优化区域经济布局提供了纲领性指导和重要依据，是解决老工业城市和资源型城市产业转型发展后继乏力，发展不平衡、不充分突出问题的重要指引。
“十三五”产业转型升级示范区
建设成效初显
国家发改委官方信息显示，2016年以来，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行等五部门分两批在具备条件的老工业城市和资源型城市支持建设了20个产业转型升级示范区，截至2020年，示范区城市已建设有11个超过千亿元的产业集群。2020年又增设了20个重点支持的县城产业转型升级示范园区。
记者了解到，今年9月，国家发展改革委等部门印发通知，推广了示范区建设60条典型经验做法，示范区城市的影响力和示范带动作用不断增强。
“今年10月，河南省平顶山市、洛阳市、鹤壁市的4项经验做法被纳入全国典型推广范围。从现有示范经验来看，创新是引领发展的第一动力，也是老工业基地提高发展活力和竞争力的关键。”河南省社科院工业经济研究所所长张富禄举例称，如平顶山在新材料方面，平煤集团通过煤化工转型，发展硅材料、碳材料等新材料，硅烷项目投产，同时还拥有了炼焦煤资源开发及综合利用国家重点实验室；而洛阳通过大力发展高端装备制造业，在农机领域建设了全国唯一的国家级农机装备创新中心。
中国科学院地理科学与资源研究所研究员王成金在解读方案时表示，示范区城市产业基础雄厚、市场潜力巨大、区位优势明显，将成为“十四五”时期推动新型城镇化、新型工业化的重要支撑力量，特别是部分示范区城市已逐渐成为所在省区的区域性中心城市、综合交通枢纽和先进制造业基地，对促进区域协调发展和产业转型升级将发挥越来越重要的作用。
产业基础千差万别
诸多难题待解
我国老工业城市和资源型城市较多，产业基础千差万别，转型进度差异较大。产业结构偏重、能源效率较低、技术改造资金巨大等已成为制约其转型发展的关键。
陈洪波进一步分析，老工业城市和资源型城市普遍存在重化工产业规模占比较高、高耗能高排放产能的存量较大的问题，碳达峰碳中和目标的提出，将使这些城市面临更加严峻的挑战。
在张建红看来，碳达峰碳中和愿景下，老工业城市和资源型城市推进产业转型、摆脱高碳锁定面临的现实瓶颈有：一是产业结构偏重，第二产业占主导地位，化石能源消费量大且能源消费强度大，能耗双控面临较大压力；二是工艺设备整体水平相对落后，能源效率较低；三是效益普遍不太好，而技术改造需要资金巨大，且无现实回报，投入产出不匹配；四是路径依赖，发展尚可的产业不愿转，而转型有风险，加上缺乏相应的专业人才，发展不好或资源枯竭型的产业不好转。
“这些问题如不解决，老工业城市和资源型城市的转型发展和摆脱高碳锁定将举步维艰。因此，不仅需要这些城市开拓创新，而且也需要国家加大力度精准扶持。”陈洪波强调。
以低碳技术创新
推动经济增长新旧动能转换
王成金建议，下一步，建议各示范区落实好实施方案，在加快创新平台建设、提升产业竞争力、促进产城融合、推进绿色低碳发展等方面深入探索路径，形成更多亮点、经验及模式，在全国老工业城市和资源型城市发展上勇争先、做示范。“建议各示范区加强与国家有关部门和省级有关单位的衔接，充分调动各方积极性，鼓励社会力量参与，形成工作合力，更加有效推动示范区先行先试、转型发展。”
在陈洪波看来，老工业城市和资源型城市绿色低碳转型近期首要的着力点是要切实转变思路，彻底抛弃传统惯性思维，落实新发展理念，严格控制高能耗高排放产能的增长，加快淘汰落后产能；以信息化、智能化、绿色化、服务化新技术改造、提升现有重化工业产能存量，挖掘增值潜力。同时，要做好产业的过渡和衔接，进而谋划推动绿色低碳新兴产业发展。
“在中远期，要注重创新能力的培育，加大人才引进力度，打造各类创新创业，构建创新网络，大力培育新技术、新产业、新模式、新业态，以绿色低碳新技术创新推动经济增长新旧动能转换。”陈洪波说。
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