关于采集扶贫光伏电站土地性质和生态数据的建议

一、我国光伏扶贫成果卓著

光伏扶贫是资产收益扶贫的有效方式，是产业扶贫的有效途径，为我国脱贫攻坚事业作出了巨大贡献。

光伏扶贫是国务院扶贫办提出的十项精准扶贫工程之一。自2013年开展试点以来，形成了主要包括地面光伏电站、户用光伏系统和村级光伏电站三种形式的光伏电站，覆盖并保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。

由国家能源局新能源司及国务院扶贫办共同编制的《光伏扶贫工作百问百答》中提出当前的光伏扶贫项目应以村级光伏扶贫电站为主要建设模式，其原因主要在于村级扶贫电站建设规模适中，便于统一管理以及后期运维，同时村级电站的产权归村集体所有，可以更好地进行电站收益的分配和土地的征用。

村级电站基于土地资源产生电力收益，光伏电站下的土地利用的变化势必要评估生态及环境影响。目前扶贫电站占用大量土地，大部分只收集了有关发电的数据，未采集土地性质数据和生态数据，不利于光伏电站占用土地的生态化管理。

二、采集扶贫电站土地性质和生态数据的必要性

1. 采集扶贫电站土地性质的必要性

当前扶贫电站规范中对于用地的要求主要体现在由国土资源部、国务院扶贫办和国家能源局印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）中：按照我国现行的土地管理制度，土地可分为农用地、建设用地和未利用地，其中使用未利用地建设光伏项目的支持政策，永久基本农田禁止进行开发建设，且光伏项目的建设不能改变原本的用地性质。

根据我国现行规范，光伏电站选址只给出了较为宽泛的要求，既鼓励使用未利用地，禁止占用永久农田。而各个乡镇在进行实际建设时，仍需要对土地进行更细致的考量。光伏扶贫开展初期，相关法律法规不完善，项目建设用地不规范的情况并不鲜见，其中有征用农民的农用田地的情况，使得土地资源利用出现结构性矛盾。为了避免用地上的冲突出现，应完善土地数据的采集，明确建设规范。

2. 采集扶贫电站生态数据的必要性

目前我国的扶贫光伏电站选址主要考虑因素是发电量和并网等，并未将场地的生态因素纳入选址的评估标准。仅在《光伏扶贫工作百问百答》中对于如何进行光伏选址时提到了“地面光伏电站在建设选址时，需考虑气象条件、环境条件、土地性质、地质条件、施工条件、并网接入、电力消纳等情况，综合评估后进行投资建设。”而对于具体的生态考量及生态因素的评估仍未推出相关的建设要求。

很多欧洲国家对于光伏建设的土地及生态因素都有相应的建设要求，如荷兰发布的《土地行为准则》和德国的《地面光伏电站：更具自然保护价值的规划和建设》，均从土地和生态环境的角度出发考虑光伏电站的建设。一方面可以减少对土地资源的侵占，有利于土地资源的集中管理，另一方面通过对于生态数据的采集和分析可以提高光伏电站的生态价值。

三、政策建议

1. 采集扶贫光伏电站土地性质和生态数据，纳入自然资源资产评估

对村内已有扶贫电站及可利用土地资源进行数据采集，并采集未利用地的数据，以预留足够的发展空间。制定土地价值评估体系，对可建设光伏的用地进行进一步的筛选和优先建设。

生态数据的采集可根据环境保护部发布的《中华人民共和国国家环境保护标准--环境影响评级技术导则：生态影响》中的标准进行。生态数据可包括以下几个方面的信息：

(1)项目区域地理位置信息

(2)工程平面图

(3)现状土地利用

(4)地表水系信息

(5)当地植被类型

(6)特殊生态敏感区和重要生态敏感区空间分布请情况

(7)主要评价因子的评价成果和预测

(8)生态监测布点

(9)典型生态保护措施

其中（1）（2）（3）（4）及（9）是必须包含的基础信息，其他信息可根据需求和所占用土地的面积和生态敏感度做出调整。

2. 鼓励土地复合应用

为了更好的提高土地利用价值，扶贫光伏电站建设应积极考虑土地的复合利用，尤其是结合农业的应用。农民们不仅可以从光伏产电中获得收益，同时也可以兼顾农业的收入。在农业用地的区域应考虑农光一体、渔光一体、蜜光一体及林光一体的应用，实现新能源产出、农业养殖及生态效益的多重收益。

建议提案人：

姜希猛

研究支持团队：

清华大学能源转型与社会发展研究中心：

贾玮、金哲、王志爱、何继江