4月18日，由中国光伏行业协会、光伏们、风芒能源联合主办的第二届新能源电力发展论坛暨第八届新能源电站设计工程与设备选型研讨会召开。电力设计规划总院新能源处处长岳功昌指出，目前，土地正在成为影响新能源产业发展的关键因素。”从历史发展角度出发，新能源在电力系统中发挥的作用越来越大，为“双碳”目标实现也做出了不可磨灭的贡献。但同时要注意到的是，随着新能源规模化发展，土地制约因素愈发明显。”
国家可再生能源信息管理中心常务副主任、水电水利规划设计总院副总工程师郭雁珩表示，要特别注意到未来大规模开发新能源发电项目的用地问题。“从前，新能源发电装机规模不大，开发空间较大。随着新能源发电装机容量不断提升，土地利用难度提升，用地约束问题开始显现。”
据了解，新能源发电项目，特别是光伏发电项目占地面积大。一般100兆瓦光伏发电项目用地面积约在2000亩以上。近年来，我国新能源建设突飞猛进。截至今年2月底，我国风电光伏发电累计装机规模已经接近11亿千瓦，占全国总发电装机容量的35%，仅次于火电。由于新能源发电装机呈现较为明显的地域特征，随着部分地区可开发空间逐渐缩小，未来新能源装机分布还可能迎来新的变化。
岳功昌表示：“新能源装机较为集中在山东、河北、内蒙古等省区。由于用地问题开始凸显，未来在拥有广阔土地和丰富风光资源的西部地区是大规模开发新能源发电项目的重要方向，而东部地区新能源装机规模比较大，土地限制可能导致该地未来新能源发电装机潜力有限。”
对于“未来新能源发电项目怎么干”的问题，中国电力企业联合会风力发电分会副会长、华能集团新能源事业部二级咨询张晓朝提出：“风光资源无限，但土地资源是有限的，开发一点就少一点。在此情况下，探索高效利用土地资源的方式，合理安排规划新能源发电项目开发空间显得尤为重要。”
为提升土地利用率，“光伏+”项目开发模式兴起，光伏和农业、林业、渔业等其他产业结合发展，一时成为热点，被市场认可。
阳光时代律师事务所公司与投融资业务部合伙人寿方亮表示：“西部地区土地比较裕富，一般没有这个需求，而是和沙漠地貌相结合，多为生态修复。而在东部地区没有那么多的建设用地可以使用，‘光伏+’成为越来越多企业的首选。不过，光伏和其他产业相结合的开发方式，涉及土地性质问题，同样需要注意，并提前规划布局。比如，耕地就是红线，一定不能涉及。”
根据《自然资源部办公厅国家林业和草原局办公室国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号）规定，光伏方阵用地不得占用耕地。在该通知发布日2023年3月20日前立项的，可作为历史问题按照《国土资源部国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规划〔2017〕8号）执行，即光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产务的前提下，可不改变原用地性质。
寿方亮表示，目前可用光伏建设用地类别为农用地、建设用地及未利用地。农用地中包含部分园林用地调整为林地，即需按照林地要求管理，特别指出不可破坏林地改造后架设光伏板。在部分草地管理规范中，《草原法》未明确具体用地规范，需要按照当地特殊管理要求实施。“总体来说，光伏发电项目开发过程中，一定要做好土地的排查和梳理工作。”
郭雁珩称，新形势下，新能源发展面临开发用地挑战。目前，国家层面出台了一系列政策文件或法律，对项目用地提出了非常严格的要求。因此，未来在大规模开发新能源发电项目时，一定要谨守生态红线，严格遵循土地性质，同时和国家及地方规划做好衔接。
张晓朝提醒，在生态保护力度和难度不断提升的背景下，新能源发电项目开发过程中生态保护压力和标准也越来越高。此前，也曾出现过因环保意识薄弱，而执行不到位的情况。因此，要持续增强新能源发电项目环保研究工作，以及开发过程中的环保论证工作。
岳功昌进一步表示，在规划集中式风光发电项目时，首先要考虑到资源与场址。后续新能源发电项目将对土地的要求会越来越高，加之生态保护等要求，一定要提前做好规划建设，以及资源与场景的要素保障工作，避免相关问题的产生。
文 | 中国能源报记者 董梓童
【责任编辑：刘澄谚 】
