商务部2025年12月31日发布公告，裁定进口牛肉数量增加，中国国内产业受到严重损害，且二者存在因果关系，决定对进口牛肉实施保障措施，实施期限为3年，自2026年1月1日至2028年12月31日。
应国内产业申请，商务部于2024年12月27日立案，对进口牛肉启动保障措施调查，历时1年、2次延期，是我国迄今为止案值最大的进口调查案件，相关裁决和措施终于落地，释放出哪些信号？
信号一：启动贸易“安全阀” 为产业纾困
“每斤30多元，比最低的时候高些，但比以前每斤能卖到四五十元，还是便宜多了。”北京丰台区农贸市场一名牛肉商贩说。
国家发展改革委价格监测中心数据显示，2022年11月初至2025年3月中旬，36个大中城市牛肉平均零售价格持续下跌，到2025年3月19日降至每斤36.82元，创下近6年最低点。
牛肉价格下跌传导至生产端，国内肉牛产业承压前行。
“卖牛的钱刚够喂牛，只能不断缩减存栏，企业高峰时有七千多头母牛，现在只有几百头。”赤峰某畜牧企业负责人说。
牛肉价格不“牛”了，进口激增正是原因之一。
近些年，随着人们对富含优质蛋白的牛肉需求增多，拉动国内养殖和国外进口双向增长，进口牛肉凭借成本优势增长迅猛。
据商务部调查，近年来，我国牛肉进口急剧增长，2024年较2019年增长了73.2%，且进口价格显著低于国内市场价格。2019年至2024年上半年，进口牛肉市场份额从20%上升至30%左右。
“进口牛肉从最初发挥调剂作用，到近年来数量激增，大量挤占国内产业市场份额，导致国内价格断崖式下跌、行业大面积亏损。”中国畜牧业协会秘书长沙玉圣说。
从消费者角度来说，牛肉价格是不是越便宜越好呢？实则不然！
“亏损导致大量母牛被屠宰，母牛一胎一犊，没有4到5年，很难恢复。” 沙玉圣说，牛肉价格上不去，产业链各环节利润被极度挤压，长此以往将导致低价出售、产能缩减、未来供给稀缺的恶性循环，影响产业链安全，还将反噬消费者。
在此背景下，行业期待保障措施尽快落地。
保障措施是世界贸易组织（WTO）允许使用的贸易救济工具之一。中国政法大学WTO法律研究中心主任史晓丽说，世贸组织规则允许各成员在进口激增，并对相关国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，对进口产品采取保障措施。
农业农村部畜牧兽医局相关负责同志说，保障措施的出台有利于科学调控进口规模和节奏，为国内产业争取到宝贵的缓冲期。
信号二：兼顾各方利益 措施克制审慎
商务部新闻发言人说，对进口牛肉实施保障措施旨在阶段性地帮助国内产业渡过难关，而非为限制正常牛肉贸易。中国市场始终是开放的，我们和贸易伙伴的牛肉贸易有着广阔的合作空间。
“这次保障措施是中国保障产业安全的必要之举。”参加了本案听证会的乌拉圭肉类协会主席斯卡约拉说，中国此次立案调查完全遵守WTO规则，听证过程非常公开透明，充分关切到乌拉圭等各国提出的意见。
记者注意到，为避免对正常贸易造成过大影响和引发市场较大波动，我国并未以加征关税形式实施保障措施，而是采取了较为务实的国别配额及配额外加征关税的措施形式，适度控制进口量。
“调查机关使用调查期内最近3年的平均进口量来确定配额数量，根据各主要出口国对华牛肉出口占比为其设定单独配额，配额内的进口不加征关税，只有配额外的进口才加征关税。此外，本案保障措施的实施期限为3年，进一步体现了对进口商品实施保障措施的克制和审慎态度。”史晓丽说。
据了解，我国一向审慎实施保障措施，加入世贸组织20多年来仅对进口钢铁产品、食糖发起保障措施调查并采取了保障措施，此次是我国第三起保障措施。
信号三：推动国内产业升级 促进内外良性互动
日前召开的中央农村工作会议提出，促进粮食等重要农产品价格保持在合理水平，促进农民稳定增收。要持续巩固拓展脱贫攻坚成果。
对进口牛肉实施保障措施只是权宜之计，并非长久之策。推动肉牛产业可持续发展，仍需统筹内外、标本兼治、多维发力。
国家发展改革委价格监测中心农产品价格监测处处长王双正说，下一阶段，要着力促进肉牛养殖节本提质增效，因地制宜推广应用数智化技术，发展适度规模标准养殖，不断提升肉牛综合生产能力和市场竞争力，实现国内肉牛生产和国外牛肉进口之间差异化互补和良性互动。
“中国实施保障措施不会影响乌中两国的合作，我十分看好中国的消费市场，乌拉圭的优质牛肉永远占有一席之地。” 斯卡约拉说，乌拉圭和中国的合作不仅限于牛肉的进出口贸易，还有联合育种、示范农场建设等多元合作。
农业农村部畜牧兽医局相关负责同志说，农业农村部支持对进口牛肉采取保障措施，适当控制进口规模，解决国内产业面临的阶段性困难，为国内产业恢复发展和提质增效争取时间和空间。农业农村部将继续做好国内产业纾困等工作，并一如既往加强与有关国家的产业交流和合作。
“随着肉牛产业扶持政策措施逐步显现成效，以及进口牛肉保障措施落地实施，预计2026年牛肉进口量将可能减少、牛肉消费需求上升，进而带动牛肉价格合理回升。”王双正说。
