党的二十届四中全会对加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国作出系统部署，提出“加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度”。这是党中央着眼“十五五”时期推动实现生态环境全面改善明确的重要任务，是新征程上持续深入推进污染防治攻坚、健全生态环境治理体系的关键举措。
为何要加快落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度？
固定污染源监管是落实精准科学依法治污的主战场。环境污染源按照存在形式可分为固定污染源、移动污染源两大类。从污染排放看，固定污染源是主要污染物排放的核心来源，固定源排放的COD、NH3-N、SO2、NOx等主要污染物在总排放量中占比超80%，抓住固定污染源就抓住了污染减排的“牛鼻子”。从监管体系看，固定污染源监管处于污染源监管的主导地位，已形成从源头准入到事中事后管控的全链条闭环，在我国环境监管体系中具有统领性和整合性作用。从改革方向看，完善固定污染源监管制度体系是健全生态环境治理体系的关键一环，有利于提升环境管理“精细化、法治化、数字化”水平，是检验生态环境治理能力现代化的重要标尺。
排污许可制是固定污染源环境管理的核心制度。排污许可制是党中央明确的固定污染源监管制度体系的核心制度，旨在实现对固定污染源“一证式”管理，为我国环境管理提供基础性、支柱性制度保障。一是整合衔接环境管理制度的核心载体。要让排污许可制实用管用好用，关键在于让其成为各项制度的固定源管理“底座”，解决制度“碎片化”问题，形成统一、高效的管理体系。二是贯穿企业全周期、全过程监管的重要工具。排污许可制将环评与排污管理、监督执法有机串联，要求实现对排污单位事前、事中、事后全过程、全周期监管，使排污许可证成为企业守法、政府执法、社会监督的根本依据。三是落实企业主体责任的关键抓手。排污许可制度是界定和落实企业主体责任的核心机制，旨在推动企业建立自主环境管理体系，通过明晰排污单位权利、义务要求，强化其持证排污、按证排污责任。四是服务于生态环境质量改善的最终目标。排污许可制通过对固定污染源管理全覆盖，将生态环境质量改善要求转化为对每个固定污染源的许可排放要求，紧扣污染物排放量管控，是促进总量控制和生态环境质量改善有效协同的关键环节。
“一证式”管理体系推动固定污染源闭环式监管。我国已初步构建起以排污许可证为核心、覆盖固定污染源的“一证式”管理体系，体现了生态环境保护“源头严防、过程严管、后果严惩”的核心思路。一方面，排污许可证“申请—审批—核发—排污管理—监督检查”管理流程和排污许可证管理信息平台，为固定污染源监管提供关键基础。另一方面，环评、自行监测、排放标准、生态环境执法、总量控制等关键制度，为固定污染源监管制度体系提供重要支撑。同时，排污许可制通过有效衔接，可以为生态环境统计、环境保护税、排污权交易、环境信息公开等提供统一排放数据，发挥固定污染源监管制度合力。
当前面临哪些挑战？
我国排污许可制经历近30年试点探索，法律标准体系不断健全、管理体系持续完善、信息平台建设逐步夯实，制度“四梁八柱”结构基本建立。目前，全国386.7万家固定污染源纳入排污管理，固定污染源排污许可管理全覆盖的阶段性改革任务顺利完成。但随着改革进入“提质增效、系统整合”的深化阶段，固定污染源监管制度体系的深层次堵点、断点和痛点日益凸显，对照“全要素、全联动、全周期管理基本实现和固定污染源排污许可制度体系完善”的改革目标任务，仍面临多重挑战。
全要素、全周期管控体系存在部分短板，全量许可的量化管理机制亟待健全。环境要素、行业覆盖方面，“全要素、全行业”管控程序基本齐全，但各要素管控要求尚不完善。部分要素和污染源监管技术规范欠缺，也存在“应发未发”行业，畜禽养殖、地下水、海洋工程等领域管理路径仍不明晰。过程覆盖方面，缺乏“全时段、全工况、全周期”许可管控机制。一方面，缺乏对重污染天气等特殊时段量化管控，基于排污许可的应急减排清单动态管理机制亟待建立。另一方面，未考虑炉窑首次点火、放散等特殊工况，缺乏对登记企业停产状态的有效判定机制。量化管控方面，距离污染物排放“全口径”管控、主要污染物排放量全量管控的目标有较大差距。重点污染物排放总量控制要求在实际工作中难以落地，排放限值管理高度依赖或简单套用国家“排放标准”，对精准科学治污的支撑还不足。
政策衔接和部门联动不畅，顶层设计与地方有效落实还存在一定差距。政策协同方面，与环评、自行监测、总量控制等关键制度，与环境统计、排污权交易、环境保护税、入河排污口管理等关联制度，仍存在管理链条断裂、数据不一、平台不相通等问题；与绿色低碳发展机制的政策取向一致性亟须加强，促进全面绿色转型制度合力尚未形成。部门协同方面，许可证的责权利不统一，核发管理与主要使用方（各要素管理部门）分离，审批的联审联查在实践中推行不畅，信息需求与供给难以平衡。虽然部分地区探索了监管、监测、执法联动机制，但大部分地区仍存在“环评发证、要素监管、执法处罚”各自为战的现象。同时，相关部门在行业监管等方面也存在衔接不足的问题。央地协同方面，国家层面统一许可排放量核算方法、分类管理等核心标准，但地方缺乏精准化、差异化管理权限。虽赋予地方根据区域生态环境质量调整管控强度的权力，但缺乏配套操作指南，且差异化管控对基层能力要求较高，导致地方“有弹性不会用”。配套资金人才支撑保障与落实核心制度要求有差距。
制度刚性和精简高效的管理效能不足，落实排污单位主体责任仍需加强。一是基于排污许可证的排污单位环境管理制度尚未建立。“一证式”管理刚刚起步，大部分企业知晓持证排污，但缺乏按证排污意识，管理部门对排污单位和第三方的信用约束机制尚不健全。管理部门对排污许可执行质量缺乏技术监督，证后动态监管与纠错机制未能形成高效闭环反馈，导致部分问题难以根治。二是制度刚性不足且超总量排污执法不畅。排污许可证质量排查整改缺乏法规政策保障，导致周期长。违法排污被发现概率低，最高100万元罚款、停产整治、按日计罚等处罚威慑力依然不足。超许可排放量执法面临制度、技术与机制多重障碍。三是精简高效的制度效能尚未充分发挥。排污许可与生态环境质量的响应关系未打通，其环境效能难以量化。央地数据回流不畅，数智化技术滞后，远未实现智能监管、风险预警和源头管控。分级分类监测管理不完善，重复监测与监测空白并存，导致制度效能无法充分发挥。
“十五五”时期如何加快落实？
“十五五”时期，要聚焦“主要污染物全量许可管控，排污许可‘一证式’管理全面落实，固定污染源排污许可全要素、全联动、全周期基本实现”目标，全力推进以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系更加完善，深入推动环境管理制度精简合理、衔接顺畅，环境监测和执法真实准确、规范有力，部门管理机制权责清晰、运转高效，企业主体责任持续强化、落实落细，不断将制度优势转化为治理效能。同时，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，充分发挥固定污染源监管对行业企业绿色转型的引领作用，以高水平保护厚植高质量发展的绿色底色和成色，持续增强绿色发展的新动能、新优势。
完善系统性，填补制度空白，实现量化精准管控。持续完善全要素、全量管控体系，以量化管理数据的准确性、完整性、一致性、合规性、实用性为目标，健全与生态环境质量衔接的体制机制。以污染物排放量为管控主线，重塑企事业单位总量管理机制，探索建立以排污许可为核心的企事业单位总量控制制度。支持地方试点完善基于历史实际排放水平的许可排放量核算方法。探索规模以下畜禽养殖、海洋工程等特殊领域管理路径。
增强整体性，形成管理闭环，强化制度和执法刚性。落实“一证式”监管执法，研究建立可操作性强、无争议的超量执法规则共识，推动基于自动监测数据的超许可排放量执法常态化。统筹考虑企业自证守法机制，强化企业和第三方信用管理，鼓励各地探索将许可证及执行报告质量与信用监管体系挂钩，推动建立排污许可行业协会组织，引领和规范第三方管理。完善管理信息平台功能，开发基于AI的许可证质量核查与执行报告智能审核、企业辅助填报等工具。
提升协同性，破除制度壁垒，推动系统深度融合。在区域允许排放量的框架下，通过排污权交易等方式配置建设项目环评总量指标，深化环评、总量控制和许可排放量的衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。强化排污许可日常管理、环境监测、执法监管有效动态联动，指导地方完善“三监联动”（监管、监测、监察执法）工作机制，建立许可证核发和监管中的固定协作流程与责任清单，在要素部门设置负责排污许可的专职管理人员。建立基于排污许可执行报告数据的环境保护税征管协作机制。促进排污许可与绿色金融、环境信用评价协同，引导资源环境要素向绿色低碳发展集聚，激活绿色转型的内生动力。
