今年，《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称《可再生能源法》）的修订工作已被提上核心议程。全国人大常委会委员长赵乐际3月9日向十四届全国人大四次会议作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。报告中明确将修改《可再生能源法》列为2026年的立法任务。国家能源局也发布报告，提出2026年将配合全国人大环资委加快可再生能源法修订，推动适应新型电力系统的法律体系加快重塑。
立法破冰：从“拉闸限电”到“框架奠基”
2005年2月28日，全国人大常委会通过了《可再生能源法》，于2006年1月1日起正式实施。这部法律的出台，正值中国能源转型的“婴儿期”。彼时，全国电力短缺严重，拉闸限电是家常便饭。中国能源研究会学术顾问、原副理事长，国家发展改革委能源研究所原所长周大地回忆道：“很多工业发展地区一周只能供电两三天，拉闸限电经常发生。”与此同时，国际气候谈判逐渐升温，1992年签署的《联合国气候变化框架公约》确立了“共同但有区别的责任”原则，中国既需要解决能源供应问题，又要回应应对气候变化的国际责任。正是在这样的背景下，《可再生能源法》应运而生，但最初的版本更多体现为框架性、原则性特征，可实施、可操作的条款相对较少。
法律的生命在于执行，执行过程中也需要根据新情况进行修订。2009年，《可再生能源法》迎来关键修订，正式确立了 “全额保障性收购” 这一核心制度——电网企业必须按照国家确定的上网标杆电价和保障性收购小时数，全额收购规划范围内的可再生能源发电项目上网电量。这一制度在产业发展初期发挥了“定心丸”的作用，极大地稳定了投资预期，吸引了大规模社会资本涌入。
回顾那段历史，全球风能理事会亚太区原负责人乔黎明将这部法律视为中国可再生能源飞跃的“核心推动力”。她指出，虽然最初只是一部框架法，但随后的实施细则——特别是固定电价政策——才真正把产业带动起来。“先有框架，再有细则和明确的上网电价，随后通过几轮项目招标，整个产业就被带动起来了。”她进一步阐释了机制的运作逻辑：“关于补贴资金的来源，当时借鉴了德国的模式，通过电费附加征收一笔费用，建立专项基金，用于支付固定电价高于常规电价的差额部分。”
《可再生能源法》主要起草人之一、曾担任国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任等职务的李俊峰也强调：“迄今为止，我还认为这部《可再生能源法》是推动可再生能源发展的基础，它的一些基本原则不能变。有了《可再生能源法》才有了可再生能源发展的大好形势。”
产业崛起：从“三头在外”到“绿电种子”播撒全球
法律的效果立竿见影。2005年，中国风电、光伏发电装机合计仅130余万千瓦，约占全国总装机容量的0.2%。截至2025年底，我国可再生能源总装机达到23.4亿千瓦。“十四五”时期，我国建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，可再生能源装机占比由40%提升至60%左右。风电和太阳能发电累计装机更是历史性地超过火电，达到18.4亿千瓦。中国已连续多年稳居全球最大的可再生能源市场和装备制造国。
这一跨越式发展，正是《可再生能源法》从“婴儿”阶段护航产业成长的真实写照。正如隆基绿能创始人李振国所指出的：“今天在全球绝大多数国家和地区，光伏发电已成为当地最便宜的电力来源。”中国光伏行业用二十多年走完了西方数十年历程，从早年原材料、市场、装备“三头在外”的艰难起步，到实现全产业链的国产化、规模化，再到今天在晶硅单结电池、钙钛矿叠层电池等多项技术路线上持续刷新世界纪录，完成了从“跟跑”到“领跑”的跨越。李振国自豪地指出：“制造1瓦光伏组件的直接电耗是0.4度电，但这1瓦组件在30年生命周期里能发出45度电。”从0.4到45，实现了超过100倍的“绿电放大”。当中国承担了全球80%的光伏产能，为此付出每年2000亿度电的能耗代价时，这些“绿电种子”被播撒到全球，为全人类的可持续发展作出贡献。
修法破题：从“规模保障”到“高质量融入”
随着可再生能源渗透率急剧提高和电力市场化改革深入推进，现行法律与新发展需求之间的矛盾日益凸显。周大地指出了两大挑战：“一是电网稳定运行，二是电量总体开始过剩。”新能源的间歇性特点与传统电网运行方式存在矛盾，他以生动的比喻道出核心问题：“新能源过去是在能源大家庭里的小兄弟，大盘菜里多吃一口少吃一口无所谓。现在新能源成长起来了，要扛大梁了。”
面对这一形势，法律修订的核心矛盾在于：“全额保障性收购” 制度在可再生能源发展初期功不可没，但在电力市场化的新形势下，已不堪重负。自2016年起，该制度已演变为“保障性收购+市场交易”的混合模式，从初期全部“保价保量”收购演变成最低保障性收购小时数以内电量“保量保价”收购，保障小时以外电量参与市场化交易。更重要的是，随着可再生能源发电成本快速下降，全国大部分地区风电、光伏发电成本已经低于当地煤电标杆电价，可再生能源“裸进”电力市场变得不可行。
李俊峰指出，“可再生能源如何融入能源体系”是当前最大问题，其中“能源结构目前无法适应高比例可再生能源融入”。此外，非技术成本成为重要制约，李俊峰特别强调“融资成本和土地成本”等非技术成本高企，对发展形成了显著制约，亟需法律层面予以回应。
清华大学组织的修法专题研究明确了复杂性，需处理好“破与立、价与量、短期与长期等多重关系”，核心在于设计好“公平合理承担可再生能源消纳责任和分摊系统成本的机制”。
从 “全额保障性收购” 到 “政府授权差价合约” ，法律制度的创新旨在实现从“政策保障”到“市场驱动”的跨越。这一转型要求法律必须为提升电力系统灵活性和调节能力提供新方案，为新技术、新模式融入可再生能源领域创造空间，最终让可再生能源帮助常规能源有序退出，实现能源体系的根本性变革。周大地建议，应当允许新能源通过各种技术手段提高稳定性，参与市场竞争，法律应明确新能源在实现“双碳”目标中的基础性作用。
二十多年前，《可再生能源法》诞生时，在整个能源结构中，“可再生能源可有可无”；今天，中国已成为全球可再生能源的引领者，正如周大地所评价的，“新能源已经具备了扛大梁的能力”。当全球绝大多数国家和地区，光伏已成为最便宜的电力能源，中国生产的“绿电种子”正播撒全球。2026年的修法，将从“规模扩张保障”转向“高质量体系融入”，核心是构建适应可再生能源主体地位的新型电力市场与治理框架，统筹安全、绿色与经济的多元目标，为中国如期实现“双碳”目标和能源体系根本性转型铺设坚实的法治轨道。
