一、电改前，“供电业务”包含配电业务和售电业务
2015年电改前，自2005年12月1日起施行的《电力业务许可证管理规定》是电力业务许可证管理的最直接的依据。根据该《规定》（2024年修订）第四条的划分标准，“本规定所称电力业务，是指发电、输电、供电业务”，且特别指出，“其中，供电业务包括配电业务和售电业务”。
显然，配电业务和售电业务均属于行政许可的范围，统一纳入供电业务许可证进行管理，即“配售合一”。
在“配售合一”模式下，无论是配电还是售电均需取得“供电业务许可”，否则，即构成“无证供电”，均按无证供电进行处罚。
二、电改后，“售电业务”从“供电业务”中逐渐脱离
2015年电改后，售电市场率先放开，售电公司、新型经营主体、虚拟运营商等纷纷涌入，售电管理的规范体系逐步完善，“售电业务”无须再取得“供电业务许可”，“配售一体”逐步演变为“配售分离”，“供电业务”也由“配电和售电”演变为“主要指配电”。
“配售分离”模式下，“配电”需要取得“供电业务许可”，未取得供电许可却从事配电业务的行为构成“无证供电”；而电力销售行为违规，则不构成“无证供电”。
三、运营配电设施是开展“配电业务”的必要条件，应作为判断是否“无证供电”的关键
售电业务，主要体现为电力交易与结算关系，可以脱离电力设施实施，这也是绝大多数售电公司不拥有配电设施却能够正常开展售电业务的主要原因。配电业务，在无线输电技术突破之前，必须借助电力线路、变电设备等配电设施才能完成。因此，运营配电设施需要取得“供电业务许可”，是判断能否构成“无证供电”的关键。即：投资建设运营配电设施未取得许可的，才可能构成“无证供电”，按“无证供电”进行处罚。
四、对几种典型场景的讨论
假设并网发电企业未经允许向用户供应电力的三种不同场景（经过允许的并网发电、直供电、绿电直连等不在讨论之列）：
场景1、发电企业直接向用户供应电力，专用线路等电力设施由发电企业建设运营；
场景2、发电企业直接向用户供应电力，专用线路等电力设施由用户建设运营；
场景3、发电企业经第三方向用户供应电力，专用线路等电力设施由第三方建设运营。
前述三种场景，如果发生在本轮电改前，则发电企业的行为一律认定为“违规供电”，因为无论是配电还是售电都应获取“供电业务许可”。
但电改之后，情况就不一样了：
场景1中，发电企业建设运营专用线路等电力设施的行为属于开展配电业务，需要取得供电许可，按“无证供电”处罚应无异议。
场景2中，发电企业未建设运营专用线路等配电设施，并未开展“配电业务”，只是将电能销售给了用户，而发电企业销售电能已不再需要取得“供电许可”。因此，不宜将发电企业的行为认定为“无证供电”。
场景3中，发电企业的行为与场景2相同，不同之处在于专用线路等配电设施是由第三方建设运营的，开展“配电业务”的是第三方，因此，第三方的行为属于“无证供电”。值得注意的是，随着绿电直连、微电网等新业态的出现，该种场景的比例预计会上升。
那么，在场景2、3中，发电企业的行为如何定性呢？发电企业的行为显然不合规，应予处罚。但具体违反了哪个“规”呢？发电企业行为的核心，是作为并网运行的电厂，在应该按照并网管理规定并入电力系统、接受统一调度的情况下，却擅自接入/并入了其他主体——用户和第三方——的电力网络，其性质属于不遵守发电厂并网规则、不遵守调度规则，属于《电力监管条例》第31条“（二）发电厂并网、电网互联不遵守有关规章、规则的”行为，应按该规定予以处罚。在追究行政责任的同时，电网企业还可以违反调度协议为由要求发电企业承担民事责任。
可见，不按“无证供电”进行处理并不意味着发电企业可以逃避处罚，而是让其归入正确的法律定性、适用与之相匹配的处罚；同时，也让实施违规行为的其他主体承担相应的责任。
五、结语
供电业务许可制度，是“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”制度的配套措施；严惩无证供电，实质是保护电网企业在供电营业区内的独家供电权，强化电网企业对自然垄断环节的独占性。但随着电改的持续深化，在培育多元配售电主体、加强自然垄断环节监管等政策推动下，增量配电网、微电网、虚拟运营商等新型配售电主体不断形成，绿电直连、源网荷储、新能源就近消纳等新模式不断出现——值得注意的是，他们大都被豁免了供电业务许可——电网企业独家供电的模式已被打破，供电营业区也由“独家供电权利”向“兜底保供义务”的方向转化。
面对多元主体供电的既成事实，如何优化供电业务许可制度、最大限度地发挥行政处罚的引导作用，是一个值得深入探索的话题。
文 | 展曙光，作者系北京市鑫诺律师事务所律师
