日前，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》。这是碳达峰碳中和“1+N”政策体系建立以来，围绕“双碳”工作出台的又一重要文件，也是“十五五”时期推进碳达峰的路线图、施工图。“十五五”时期是实现碳达峰目标的关键期、攻坚期，纵观方案中一系列可量化、可考核的硬指标，与“十四五”时期相比，既有目标的有序衔接，更有力度的明显提升；既有路径的持续深化，更有内涵的全面拓展。这一组组数据的变化，折射出我国应对气候变化从“能耗双控”向“碳排放双控”的战略转型，彰显了以经济社会发展全面绿色转型支撑高质量发展的坚定决心。
从“能耗双控”到“碳排双控”，目标设定实现历史性转变。“十四五”时期，能耗强度降低是约束性指标的核心，单位GDP能耗降低13.5%是硬任务。而“十五五”方案明确提出，到2030年单位GDP二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%。这“一降一升”两大核心指标，标志着碳排放双控正式取代能耗双控成为新的指挥棒。与此同时，单位GDP能耗降低10%左右、规模以上工业单位增加值能耗降低10%以上、碳排放降低17%以上，一组组数据层层递进、环环相扣。从“节能”到“降碳”，表面是提法的变化，实则是治理逻辑的根本重塑：碳排双控直接锚定降碳目标，为可再生能源发展留出更大空间，这是发展理念的重大飞跃。目标已定、底线已明，各地区各部门必须立下“军令状”，以钉钉子精神抓好落实，确保如期交出一份合格的答卷。
从“结构优化”到“多能互补”，能源转型迈出决定性步伐。“十四五”时期，非化石能源消费比重目标为20%左右，重在提升清洁能源占比。“十五五”方案则将这一指标提升至25%，并明确了更为系统的装机路线图：风电和太阳能发电总装机容量达到28亿千瓦以上，常规水电装机容量达到4.1亿千瓦左右，核电运行装机容量达到1.1亿千瓦左右。实现碳达峰，能源是主战场。能源领域碳排放占二氧化碳排放的80%以上，牵住能源这个“牛鼻子”方能赢得主动权。尤为值得关注的是，方案在强调“建”的同时更加注重“调”，抽水蓄能装机容量达到1.6亿千瓦左右，新型储能装机容量力争达到3亿千瓦，虚拟电厂调节能力达到5000万千瓦以上。建设与消纳并重、供给与调节齐抓，这些指标共同指向一个方向：加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖。从“风光无限”到“多能并举”，从“发得出”到“用得上”，能源结构优化正从愿景一步步走向现实。
从“点状减排”到“全面降碳”，产业升级步入纵深推进。如果说能源结构优化解决的是“源头”问题，那么产业绿色化低碳化解决的则是“过程”问题。“十四五”时期，重点行业绿色改造侧重于能效提升；“十五五”方案则明确，通过重点行业节能降碳改造实现节能量1.5亿吨标准煤以上，建设100个左右国家级零碳园区和500个左右零碳工厂。零碳不再只是概念，而是可以落地生根的实践。引导新建项目向零碳园区集聚，加快形成“以绿制绿”产业集群，从零碳园区到零碳工厂，从传统产业改造到新兴产业培育，绿色低碳正从“选择题”变为“必答题”。
从“单兵突进”到“协同发力”，重点领域降碳网络全面铺开。碳达峰不是某一领域的“独角戏”，而是各领域协同发力的“大合唱”。“十四五”时期，交通、建筑等领域绿色转型更多是方向性引导；“十五五”方案则在各领域均设置了明确的量化指标，交通领域，到2030年新能源汽车保有量占比力争达到30%，新能源营运交通工具保有量占比达到25%；建筑领域，单位建筑面积直接碳排放降低3%；公共机构单位建筑面积能耗降低5%、碳排放降低8.5%；生态碳汇方面，全国森林蓄积量达到224亿立方米。从生产到生活，从城市到乡村，从交通出行到建筑用能，一套覆盖各领域各环节的降碳指标体系正在形成，推动绿色低碳导向融入国民经济循环全过程，让降碳成为全社会的共同行动。
从“行政推动”到“市场驱动”，治理机制实现深层变革。“十四五”时期，碳市场建设处于起步探索阶段；“十五五”方案则明确，全国碳排放权交易市场将逐步覆盖石化、化工等行业，重点排放单位碳排放配额清缴完成率稳定在较高水平。碳市场、绿证、绿电等市场化机制将协同发力，形成政策合力。有“硬约束”更有“硬考核”。国家发展改革委已明确，将建立五年规划、年度计划、考核评价一体推进的工作体系，设置碳排放总量、碳排放强度、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等控制性指标。从能耗“双控”向碳排放“双控”转变，从行政推动向市场机制驱动转变，降碳治理正从“要我做”走向“我要做”，碳达峰工作的内生动力正在加速凝聚。
从17%的碳排放强度降幅到25%的非化石能源消费占比，从28亿千瓦的风光装机到100个零碳园区，每一组数字都是一份沉甸甸的承诺。方案以量化指标锚定目标方向，以评价考核压实各方责任，以市场机制激活内生动力，构建起目标明确、路径清晰、保障有力的制度闭环。锚定目标、挂图作战，将指标转化为项目清单，将部署细化为建设进度，将责任落实到实物工作量，我们有信心、有底气如期实现2030年前碳达峰目标，以绿色低碳转型的新成效厚植美丽中国的发展底色。
（作者系国家发展改革委国家信息中心经济预测部政策仿真实验室主任、研究员）
